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互动和博弈:论公民个人提起环境公益诉讼

作者:周惠  发布时间:2016-09-08 09:32:13


    论文提要:

    大量的环境群体性事件生动地显示环保事业中多方主体之间的互动和博弈。环保事业之成败的一个关键,在于这些主体是否在法律保障下形成良性有效互动。本文通过最近发生的一例自来水污染事件,我们发现在环境公益诉讼案件中,法院通常是以原告不具有起诉资格而拒绝受理案件,在已受理的案件中,原告主体不适格也是法院裁判案件败诉的理由之一。因而可以毫不夸张的说,原告资格法律规定的严重缺失是制约我国环境公益诉讼制度发展的瓶颈所在。

    2014年4月24日,全国人民代表大会常务委员会修订通过《中华人民共和国环境保护法》,此次修订进一步明确规定了可以提起环境民事公益诉讼的社会组织资格,这对于促进和保障环境资源法律的全面正确施行,切实维护人民群众环境权益,在全社会培育和树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明新理念,具有重大现实意义。

    但是,修订后的《中华人民共和国环境保护法》并没有赋予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格,因此本文试图通过对国外类似制度的比较分析,探讨在我国应当拓展原告范围,鼓励民众启动环境公益诉讼,运用法律手段维护自己和子孙后代的环境权。全文共8121    字。 

    以下正文:

    环境是人类生存和发展的基础,人们利用自然资源进行生产生活,并在环境中享受生活,但是随着工业时代的到来、城市化进程的加快,生产生活给环境带来了严重的污染和破坏——臭氧层破坏、温室效应、光化学烟雾、电磁辐射等环境污染在加剧;大气、水、土壤、海洋在退化;生物种群在减少,这一切都直接影响着我们的生活质量,环境问题已成为我们必须认真对待的尖锐问题(1)。我们“只有一个地球”,享受适宜环境亦是我们每一个人都享有的权利,保护环境是我们每一个人的义务。一旦发生了环境污染,将不可避免的会影响公民的健康和安全,每个公民都是环境损害的潜在受害者,因而公民个人有权为维护环境公共利益而寻求司法救济。

  2014年4月11日,兰州自来水被曝苯含量严重超标,24小时不宜饮用。经兰州市威立雅水务集团公司检测发现,其出厂水苯含量远超国家限值近20倍。当天,兰州切断自来水受污染的自流沟,全市自来水实施降压供水,并全面排查污染源。兰州市民进入各大超市、便利店抢购矿泉水。4月14日,兰州市民吴先生对涉事公司提起民事诉讼,法院工作人员收下起诉材料,但没有决定是否立案。同一天,另外5名兰州市民对涉事公司提起诉讼,法院以“公民个人不具备诉讼主体资格”为由拒绝。4月16日,西北民族大学法学院6名研究生提起民事诉讼,法院收下起诉状,但没有明确答复是否立案。4月21日,兰州市20名市民联名向甘肃省消费者协会投诉兰州威立雅水务公司,要求该公司履行约定义务,公开事件相关信息,进行物质损失和精神损害赔偿,并联名敦请甘肃省消费者协会对兰州自来水苯污染事件提起公益诉讼,维护广大消费者的合法权益。甘肃省消协秘书长回应,将研究论证提起公益诉讼的可行性。许多学者以及法律界人士为此纷纷发表了各自的观点,这一事件将公众的目光再次聚焦到环境保护的大问题上来。

    一、 困境

   (一)人民日益增长的环保意识与每况愈下的环境之间的矛盾

    随着经济的快速发展,人们在基本物质需求得到满足的基础上开始寻求更高品质的生活,在维护生存权的同时将宁静权、眺望权、享有清洁空气、水权等环境权纳入了视野。一般而言,随着收入增长和生活水平改善,公众会越来越关心环境保护。一项调查采用个人月收入和家庭人均月收入两个指标来分析它们与环境意识水平之间的关系。数据显示,两个指标都与环境意识有着某种程度的正相关(2)。公民环保意识的提高投射到实际行为层面就表现为:与自己的亲戚朋友讨论环保问题;主动关注广播、电视和报刊中报道的环境问题和环保信息;积极参加民间环保团体举办的环保活动;积极参加要求解决环境问题的投诉、起诉等。

    尽管我国仍属于发展中国家,但环境意识和权利意识已觉醒的公众的心理标准却接近发达国家。我国环境问题的特点则决定各类型环境问题在短期内在不同领域集中出现,这种突发性、集中性和破坏性使受到影响的公众从心理和生理上都难以承受,从而决定相关问题引发的环境群体性事件也具有相应的结构型、复合型、压缩型的特点。心理的高预期和环境危害高发的现实使公众更容易形成不满情绪,他们可能提出过高的环境要求,也可能提出合理要求但未及时满足或目前一时难以实现。而环境问题的综合化、社会化等特点决定其影响的往往不是少数人,在这种情况下就极易埋下环境群体性事件的隐患。

   (二)环境污染群体性事件高发影响社会和谐

    环境污染问题导致的纠纷、诉讼近年来在我国屡见不鲜,由于很多群体性、突发性事件中的受害人往往属于社会中的弱势群体,他们的利益受损,但又无法通过正当的诉讼途径解决问题,因为诉讼成本太高,或者虽然起诉却被法院以各种理由不予受理、驳回起诉等。因此只能进行上访或者信访,上访、信访可能会解决特定的社会问题,但不能使更大众化的社会问题得到暴露、解决,久而久之,当问题积累到一定程度时,必然会爆发。可见,社会的救济渠道不畅、社会群体的利益表达机制缺失,成为了和谐社会构建的巨大障碍。那么,有没有一种相应的诉讼制度来解决这些问题呢?答案是肯定的,这种制度就是公益诉讼制度(3)。

    由于公共利益具有广泛的社会连带性,一旦遭受损害,极易引致社会混乱。将社会纠纷与冲突纳入法律范畴通过诉讼来解决,并借助法律的特性经常性地释放内磨擦力以保持社会的长久和谐。公益诉讼也是如此,可将复杂的社会问题、政治问题转化为法律问题,使之随时间逐渐降温,经由理性程序使当事人的思维趋于理性化,有节制地发泄委屈、不满甚至愤怒等情绪,防止纠纷和冲突升级为更剧烈的对抗性活动。公益诉讼制度建立健全社会利益协调机制,引导群众以理性合法的形式表达利益要求,达到解决利益矛盾、维护安定团结、社会和谐稳定的目的。

   (三)起诉资格的限制制约我国环境公益诉讼的发展

    对一般的民事诉讼起诉人的资格,我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。这一规定如果适用于环境损害民事诉讼,就极大地限制了公众参与环境保护的权利。这是因为环境因素是为全体公民所共有的,任何人不可能对大气、水域、海洋、风景名胜区等环境要素具有专属的排他性权利,因而也不可能就是直接利害关系人。为了解决这一问题,一些国家在环境诉讼的起诉人资格上比普通的民事诉讼放松了限制,规定了任何人均可向污染、破坏环境者提起诉讼,并在诉讼费、律师费上作出了有利于起诉人的规定(4)。

    在我国,学者们对环境公益诉讼的定位是“以公益的促进为建制的目的与诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽或应主张其与系争事件有相当的利益关联,但诉讼的实际目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,判决的效力亦未必局限于诉讼的当事人”(5)。在审判实践中,由于原告资格的不确定导致多少案件被法院拒之门外因条件有限不敢妄测,但可以肯定其数量远远超过已受理的案件数。

    2014年,中国将“向环保宣战”作为了一项最重要的任务,新环保法的通过为“治污之战”奠定了法律基石(6)。新环保法第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态、损坏社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。”新环保法朝着全面保障环保主体之间的良性互动迈出了重要而坚实的一步,明确了公益诉讼的主体,不过笔者稍感遗憾的是公民个人仍然不能作为原告提起公益诉讼,因此本文拟就此做一探讨分析,以期抛砖引玉,求教万家。 

   

  二、公民做为原告提起环境公益诉讼的意义 

  

   (一)有效补充:符合条件的社会组织数量少

    2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》赋予了符合条件的社会组织以公益诉讼的资格。对于环保团体作为公益诉讼起诉主体,目前学术界并无很大争议,但其被赋予原告资格后也需要完善自身,在我国,环保团体数量十分有限,具有影响力的环保团体更是屈指可数。虽然相较于公民个人,环保公益团体在专业性、独立性等方面要更具优势,但是由于我国环保公益团体处于发展初期,数量有限,我们不可能等环保公益团体发展起来了再谈环境公益诉讼制度的构建。

    长期以来,法律界和法学界、媒体乃至公众,一直呼吁给予公民提起公益诉讼的主体资格,司法机关也认识到赋予公民个人有条件地提起公益诉讼,可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。重视并强调当事人在诉讼中的主导作用是近年来司法改革的一大方向,也是保障裁判正当性、提高裁判可执行性的重要举措,环境案件因其公益性更应强调当事人的参与和推动(7)。

   (二)消除担忧:符合条件的社会组织能否履行职责

    2011年年底,全国21个消费者协会联名向全国人大申请,强烈要求作为公益诉讼原告的主体资格,新民诉法正式赋予了他们这样的权利。但到现在为止,消协主动提起诉讼的案件非常少。

    2012年3月,无锡市消协作为原告,将无锡一家火锅店告上了法院,要求退还强制消费的一次性餐具费用3元,并要求商家停止这种强制消费行为。3月15日,崇安区法院对此案进行了民事调解,被告接受了原告诉求,答应今后要求员工务必在点餐时询问顾客是否使用一次性碗筷,尽到相应的提醒义务。这是2012年唯一一个案例。侵害消费者的事件非常多,这唯一的一个诉讼也只是选择了最简单、标的非常小的事件来试水,有大炮打苍蝇的感觉(8)。

   (三)可持续发展:环境污染影响力滞后

    由于人类认识水平有限,环境污染侵害也许并不能通过现有技术水平监测出来,但并不排除几年、十几年后产生危害,甚至会对下代人造成严重后果。环境问题不同于其他,在时间上具有持续性特征,当代的环境状况,对下几代人都有影响。环境资源属于人类共同财产,不分国籍和种族,也不应当区分当代人和后代人。在全球环境危机的今天,我们的后代很有可能为当代人的错误行为付出代价,如何平衡当代人和后代人的资源分配,也是环境公益诉讼需要考虑的问题。我国目前明确提出“可持续发展”战略,“可持续发展”是既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展(9)。

    因此,法律中也应当承认后代人的权利,可根据“公共信托”理论,将环境公益诉讼原告资格扩大到人类共同体。1993年,菲律宾高等法院就在一个判例中承认了后代人的原告地位。法官授予42名儿童诉讼权,使之能够以自己的名义和子孙后代的名义提起诉讼,要求政府停止大规模出租国家森林给开发公司砍伐。最后,法官判决对原告的诉讼请求予以支持。原告的胜诉,使得大片森林资源,特别是大片原始热带雨林得以保全(10)。

    三、具体举措:健全公民环境权司法救济的渠道

   (一)概述环境公益诉讼制度渊源及理论基础 

  公益诉讼是相对私益诉讼而言,均起源于罗马法。私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼,仅特定人才可提起,而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起(11)。20世纪70年代初,美国学者萨克斯教授根据公共信托原理,从民主主义的立场首次提出了“环境权理论”。萨克斯教授认为,像清洁的水、空气、土地等与人类密切相关的环境要素是全体国民的共同财产,国民为了管理他们的共有财产可委托政府管理,政府应当为全体国民包括子孙后代管理好这个财产,未经委托人许可,政府不得自行处理这些财产(12)。环境权不同于人身权利和财产权利,如若环境权被侵犯或有受侵犯之虞,损害的也不仅仅是一两个公民利益,其侵害范围和影响后果之大之深,决定了传统的私益诉讼无法达到很好的保护效果。而“无救济的权利非权利”,环境诉讼应当采用新型诉讼模式——公益诉讼,环境公益诉讼鼓励公民、法人和其他组织参与到环境管理当中来,以向法院提起诉讼的方式来保护公共环境利益。 

   (二)各国法律有关公民提起环境公益诉讼的规定

    西方发达国家在立法理论和司法实践中已经形成了比较完善的环境公益诉讼模式,其中尤以美国为代表。1970年《清洁空气法》第1365条首创“公民诉讼”条款,规定任何人都可以以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼(13)。 美国的公民诉讼制度建立在“环境公共财产”、“公共信托”、“实体环境权”等理论基础之上,性质上属于环境公益诉讼。它突破了传统的诉讼观念,以促进公益为目的,为督促政府或受管制者积极采取促进公益的法定作为,判决的效力亦突破直接参与诉讼的当事人(14)。从而使公益诉讼打破了传统的当事人适格的理念,淡化了利害关系因素对诉讼的影响。认定的标准变更为“真正的利害关系”。美国最高法院确立了判定原告是否适格的三个要件:第一,实际损害,且这种损害是具体的、特定的、实际的而非推测的或假定的;第二,因果关系,损害必须以“合理的归因于被告”的行为;第三,救济能力, 损害很有可能(不仅仅是推测)被法院有利的判决所补救(15)。 

  英国在认识到传统法律不足以阻止环境侵害之后,也修改了相应的法律规定,认可对于公益妨害受害者本人或通过检察官都可提起诉讼。比如,英国的《污染控制法》就有“对于公害,任何人均可起诉”的规定。为加强国家对环境公害诉讼的干预,英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。 

  德国的民众诉讼也属于公益诉讼的范畴。任何公民,只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利,无论侵权案件是否发生,也不论是否涉及到本人的利益,都能提起这种诉讼。根据《联邦公害防治法》、《联邦原子能法》、《联邦水道法》的规定,就大型污染性设施或核电厂的设立,每个人均有权参与相应的许可程序或计划裁决程序,不以其权利受该计划侵害者为限。

  在具体法律规定上每个国家均有不同,但有一个共同特点,即对环境公益诉讼原告资格的放宽。在环境公益诉讼中,原告之所以起诉,并非是自己利益受到侵害或者有侵害威胁,而是希望保护因私人或者政府机关的违法行为造成的公共环境利益损害。原告起诉资格扩展,使得公众能够更好的行使在平衡、健康的环境中生活的权利。

   (三)实现路径:建立中国式的环境公民诉讼制度

    环境公益诉讼是为了国家和社会公共利益,而国家和社会是由一个个具体的人组成,因此,个人利益也包含在公共利益之中,或者说,公共利益为一切公民所共有。公民个人提起旨在保护共同居住环境的诉讼理所应当,每个环境侵害案件都可以被视为“公害”,任何公民均应有权寻求司法救济。现在各国均将环境权、环境正义和环境民主作为环境法制的指导思想和原则,只有尊重和保护公民个人和团体的环境权,才符合正义的思想、公平的原则和民主的精神(16)。

    鉴于以上的分析论证,笔者认为可以规定一个符合中国现阶段国情的中国式的环境公民诉讼制度。这个制度内容主要有三个方面:第一,公民、法人和其他组织如果有初步证据证明地方人民政府或其主管部门有疏于履行本法或者其他法律规定的环境保护职责,如规划环评、行政限批、信息公开、公开听证会、工业开发区环境监管等,可以对该政府或政府部门发出书面通知,告之疏于履行职责的情况并要求其依法履行职责。第二,如果被告知的政府或政府部门在书面通知送达60日内仍未依法履行有关职责,则公民、法人和其他组织可就该事项向人民法院提起行政诉讼,请求人民法院裁决其依法履行有关职责。第三,不论原告胜诉与否,人民法院可以判决从环境公益诉讼基金中支付适当的律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用,以此减轻公民个人作为环境公益诉讼原告的经济负担。这个制度可以使我国公民、法人和其他组织监督有关环境的政府行为多一个有程序可循的途径。

    如海南省高院《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》就规定公民有权书面申请人民检察院、相关行政机关提起环境公益诉讼。人民检察院、相关行政机关在合理期限内不起诉的,公民可以自行提起环境公益诉讼(17)。

    四、原告诉讼范围扩大,并不必然导致环境公益诉讼的滥诉

   (一)公益性

    如前所述,环境是一种公共物品,每个公民都是公共环境的维护者和受益者。任何环境违法行为,都可能会对公民或其后代造成现实或潜在威胁,因此,不论是谁,都可以自己的环境权益受到侵害为由,提起环境公益诉讼。那么,这是否就会引发“滥诉”,使得法院应接不暇从而破坏现有诉讼秩序,造成司法资源的极大浪费呢?笔者认为不会出现这种情况。公益诉讼与私益诉讼不同,“公益”也即“公共利益”,是为不特定的多数人获得公利,而非为特定的某些人谋取私益。若公民个人或者其他组织的切身利益受到环境侵害,我国现行法律已然明确规定相关制度,显然不需要通过公益诉讼加以保障。为公共环境利益提起诉讼,不但要看每位公民是否有权参与,更重要的是需要强调诉讼目的,看其是否能体现“公益性”,从诉求中即可判断。如果一项环境公益诉讼,原告提出要求赔偿其个人经济损失,则这一诉讼不是公益诉讼,若符合“私益诉讼”要求,则可根据已有法律保护自己权益。反之,诉讼请求中不涉及原告私利,就应当认为是公益诉讼而受理。如甘肃省兰州市由于地理位置特殊,早期发展规划不当成为全国有名的重污染城市,每个生活在其中的公民都有权针对这一环境污染提起诉讼,要求相关污染企业赔偿。如若赔偿,并不直接支付金钱给每一个兰州市民,而是给环保部门或者政府设立治污基金,这类诉讼才应该是真正意义上的环境公益诉讼。

   (二)诉讼风险

    有学者指出,若允许个人提起环境公益诉讼,会出现一些问题,从而与环境公益诉讼的目标相背离。第一,环境公益诉权可能被滥用;第二,有学者认为公民个人作为环境公益诉讼原告起诉时,法院应审查其诉讼能力,即其是否具备相关专业知识;是否有足够强大的经济实力来支付诉讼费用。针对第一个问题,表面上看,减少原告资格的限制为一些恶意诉讼提供了便利条件,可能导致司法资源的浪费。但是,应该看到,原告提起诉讼是需要成本的,还要承担败诉或者被反诉的风险。所以原告在决定提起诉讼的时候通常都会经过利益的权衡,在衡量诉讼的成本和对诉讼标的的利益以后做出决定。因此,不能认为原告诉讼范围扩大,就必然导致“滥诉”行为的产生(18); 对于第二个问题,即使公民个人欠缺相关的专业知识,也可以寻求到环保专业人士或者环保部门的帮助和支持,对于诉讼费用,也可通过建立环境公益诉讼基金的方式得到解决。

  我国目前的状况是,“……主要污染物排放量超过环境承载能力,流经城市的河段普遍受到污染,许多城市空气污染严重,酸雨污染加重,持久性有机污染物的危害开始显现,土壤污染面积扩大,近岸海域污染加剧,核与辐射环境安全存在隐患……发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国近20年来集中出现,呈现结构型、复合型、压缩型的特点。环境污染和生态破坏造成了巨大经济损失,危害群众健康,影响社会稳定和环境安全(19)。”这种现实状态下,我们首要考虑的问题应当是如何发动更多力量参与环境保护,而不是用根本不存在的“滥诉”束缚手脚,不敢放权给公众(20)。

    结语

    在雾霾肆虐、河水污染事件频发的当下,公众对环境损害的后果有越来越多的切身体验,因重大环境污染等引发的群体性事件已越来越成为影响社会稳定的突出问题。公众的关注和参与热情,是排除既得利益群体干扰执法的重要依赖。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明提供可靠保障。

    总体上看,新环保法建立了环境与发展的综合决策法律机制,为实现“五位一体”战略、建设“美丽中国”进行了积极努力,人民法院肩负着宪法和法律赋予的法律实施使命,如何充分保障环境公益诉讼原告诉权,及时受理符合条件的公益诉讼,值得深入研究。笔者期待,环境公益诉讼的原告资格能够进一步扩大,中国的环境司法工作能够取得更大进展。

    参考文献:(1) 秦天宝、曾东:《碧水蓝天中的百姓环境权益》,武汉大学出版社,2007年版,第2页。

              (2) 洪大用:《公众环境意识的测量与分析》,中国人民大学出版社2005年版,第25页。

              (3) 陈勇:《论构建和谐社会背景下的公益诉讼制度》,载www.law-lib.com,于2014年6月10日访问。

              (4) 李艳芳:《环境损害赔偿》,中国经济出版社,1997年版,第75页。

              (5) 叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社,2003年,第224页。

              (6) 吕忠梅:《建立环境与发展综合决策法律机制》,载《中国审判》2014年第100期,第14页。

              (7)郭继光:《创新司法思路  落实环境修复》,载《中国审判》2014年第6期,第24页。

              (8) 2012年中国十大公益诉讼专家评选会:《首例消协作为原告打赢3元钱公益官司》,载www.pil.org.cn,于2014年6月2日访问。

              (9) 世界环境与发展委员会著,王之佳等译:《我们共同的未来》,台湾地球日出版社1992年版,第78页。

              (10) 王曦、柯坚:《跨世纪的法学视野——中国与澳大利亚可持续发展研讨会述评》,《法学评论》99年第4期。

              (11) 彼罗德.彭梵德:《罗马法教科书》,中国政法大学出版社1998年版,第12页。

              (12) 史玉成:《环境公益诉讼制度构建若干问题探析》,载《现代法学》2004年第6期,第28页。

              (13)[美]杰弗里哈泽德,塔鲁伊,张茂译:《美国民事诉讼法导论》,中国政法大学出版社 1998年版,第79-80页。

              (14)李静云:《美国的环境公益诉讼——环境公民诉讼的基本内容介绍》,法律出版社2007 年版,第 92 页。

              (15)齐树洁,李叶丹:《美国公民诉讼的原告资格及其借鉴意义》,载《河北法学》,2009年第9期,第 164页。

              (16) 杨虹:《环境公益诉讼原告资格的价值分析与建构》,载《北方经贸》2007年第2期,第37页。

              (17)  2012年中国十大公益诉讼专家评选会: 《公民个人提起环境公益诉讼第一案》,载www.pil.org.cn,于2014年6月2日访问。

              (18) 张宝:《环保局能否提起环境民事公益诉讼 》,载《绿色视野》2011年第6期,第16页。

              (19) 摘自2005年国务院出台的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。 

              (20) 美国是高度发达的资本主义国家,公民维权意识强烈,环境保护措施及公益诉讼制度相当完善,也未出现“滥诉”情况。 

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编辑:张登玉    

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